Thème : Eléments de débat

 

L'articulation entre l'échelon local et le niveau national : un argument discutable
(voir aussi dans le glossaire : mandat impératif, mandat représentatif)

Fleche_r.gif (101 octets) Jean-Michel Blanquer, professeur à l'IEP de Lille
Fleche_r.gif (101 octets) Guy Carcassonne, professeur à l'Université de Paris Xème
Fleche_r.gif (101 octets) Yves Meny, professeur à l'IEP de Paris
Fleche_r.gif (101 octets) Albert Mabileau, professeur à l'IEP de Bordeaux

Cumul et démocratie  (voir aussi : clientélisme)

Fleche_r.gif (101 octets) Bernard Chantebout
Fleche_r.gif (101 octets) Yves Mény

Pour la multiplicité des mandats

Fleche_r.gif (101 octets) Joseph Rovan

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Jean-Michel Blanquer, Professeur à l'IEP de Lille

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Revue de droit public, n°6, 1997

Le cumul des mandats permet une articulation entre l'échelon local et le niveau national car il permet au parlementaire de connaître la réalité du « terrain » et de mieux répercuter les attentes de la population.

Il faut sur ce point d'abord rappeler un principe dont l'oubli est la source de bien des maux : un député est député de la France et non pas député d'une circonscription (1). Par sa fonction, il doit s'élever à la hauteur de l'intérêt national de façon à contribuer à l'expression de la volonté générale. On ne peut concevoir plus noble mission. La déchéance volontaire de ceux qui préfèrent représenter des intérêts particuliers n'en est que plus navrante.

Même sur un plan pratique, cet argument n'est pas acceptable car il légitime la création d'une inégalité entre les détenteurs d'un même mandat : les deux maires de villes comparables n'auront pas le même pouvoir si l'un est député et l'autre non. Cette inégalité a un impact sur les candidatures : le citoyen est incité à voter pour celui qui a déjà une fonction élective parce qu'il aura plus de poids dans la défense des intérêts locaux. Le cumul des mandats introduit donc un cercle vicieux : le pouvoir attire le pouvoir. C'est pourquoi on ne saurait défendre le cumul des mandats en estimant que l'électeur est, en fin de compte, le juge car l'élection elle-même est rendue inéquitable par l'inégalité des situations.

Enfin, cet argument est faux jusque dans ses prémisses. En effet, la détention de plusieurs mandats provoque une surcharge de travail qui éloigne de toute réalité, qu'elle soit nationale ou locale. Une rapide considération anthropologique de la situation du « cumulard » permet de dresser le tableau d'un homme pressé, relayé en toute chose par des assistants et conduit, par l'accumulation des charges, à passer une part essentielle de son temps dans des querelles de pouvoir. Une part du "mal français" gît ici, dans cette conception fantasmatique de la politique qui fait de l'élu une sorte de président-directeur général n'ayant, de fait, aucune disponibilité pour un travail sérieux. La première tâche sacrifiée est celle qui paie le moins politiquement, c'est-à-dire la participation aux travaux parlementaires.

(1) La dernière illustration connue de ce principe fut donnée par le président de l'Assemblée nationale, Jacques Chaban-Delmas, lorsqu'il rappela à l'ordre le député Jacques Servan_Schreiber qui se présentait dans le débat parlementaire comme "le député de Nancy".

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Guy Carcassonne, professeur à l'Université de Paris Xème (RDP n° 6/1997)

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Revue de droit public, n°6, 1997


Les tenants du cumul opposent ses prétendues vertus. La première d'entre elles serait la connaissance qu'il donne des problèmes des Français. Invraisemblable outrecuidance ! Ainsi, les députés français, seuls à cumuler, seraient donc notoirement meilleurs que leurs homologues étrangers. La chose était passée inaperçue. Elle s'est même d'autant mieux dissimulée que les députés étrangers, qui ne cumulant pas, sont donc présumés inexperts, parviennent pourtant à être reconduits tandis qu'en France seulement toutes les majorités sortantes ont été systématiquement défaites lors des cinq dernières législatives.

 On a même entendu un député-maire, André Santini, s'opposer à la réforme en invoquant le fait, exemplaire à ses yeux, que c'est comme maire qu'il avait été saisi du problème des pitbulls, ce qui l'avait amené, comme député, à déposer une proposition de loi les concernant : où l'on découvre qu'il est indispensable, pour un parlementaire, d'être élu local pour apprendre qu'un chien méchant, ça mord.

 L'argument de la connaissance du terrain est d'autant moins recevable, en outre, que la fin du cumul ne s'accompagnerait pas de celle du scrutin d'arrondissement, de sorte que les députés seraient de toutes façons conduits à sillonner leur circonscription, simplement ils le feraient dans des conditions leur permettant d'être trois ou quatre jours par semaine à l'Assemblée, et cela changerait tout.

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Yves Meny, professeur à l'IEP de Paris

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Revue de droit public, n°6, 1997


En réalité, l'argument de l'expérience de terrain, tel qu'il est présenté, est souvent fallacieux : les intérêts locaux font oublier les perspectives nationales ou internationales et engendrent trop souvent la myopie politique. La soi-disant connaissance du terrain n'a pas empêché les parlementaires d'être souvent sourds et aveugles aux grands problèmes du moment, obnubilés qu'ils sont par la défense de petits intérêts spécifiques et de démarches qui n'ont rien à voir avec leur mission première : ni le problème de l'immigration (soulevé par le Front national), ni celui de l'environnement (domaine des écologistes), ni celui de la nouvelle pauvreté (dénoncée par les associations caritatives) n'ont été portés sur I'agenda politique par le Parlement. Et on attend encore en vain une réflexion sérieuse sur la santé publique ou sur les problèmes de la ville, sur la réforme des universités et encore moins bien sûr—sujet tabou —sur une réforme sérieuse des collectivités territoriales ou de la fiscalité locale. Le cumul des mandats est le meilleur antidote à une revalorisation du Parlement et le meilleur moyen d'assurer la pérennité du triomphe de la bureaucratie et de la technocratie. Parce que le Parlement s'automutile, il laisse le champ libre à d'autres forces. Et parce que son rôle s'est considérablement affaibli, les parlementaires se cherchent des compensations ailleurs, sur le plan de l'influence, du prestige, des ressources, des moyens d'action. La logique et la pente naturelle du système conduisent au cumul et on ne saurait reprocher aux parlementaires de choisir cette stratégie d' "exit". Mais précisément parce que la rationalité des choix individuels conduit à des solutions collectives perverses, il est urgent et indispensable de trancher le nœud gordien.

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Albert Mabileau, professeur à l'IEP de Bordeaux

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Regards sur l'actualité, mars 1991

Le cumul des mandats est d'abord la voie royale de l'intégration verticale du système politique français. Il permet aux notables locaux et aux élites politiques nationales d'entretenir des relations étroites, voire de se confondre en partie. Il favorise de manière déterminante l'alignement et le resserrement des rapports entre le centre et la périphérie. Nulle part, I'accrochage du local au national n'est aussi solidement assuré qu'en France, où le cumul constitue le nœud de la relation entre les deux niveaux. Les autres pays démocratiques utilisent des relais (les appareils partisans en Italie, la bureaucratie en Grande-Bretagne) qui médiatisent cette relation Avec le cumul, au contraire, le circuit de communication politique est direct et instantané. Le député est certes, juridiquement, le représentant de la nation ; mais, en pratique, il est d'abord le mandataire de sa circonscription et, comme il exerce généralement aussi un mandat local, le porte parole de ses administrés. Par là même, le cumul rend la centralisation "fonctionnelle" ; il accentue certes la dépendance du local à l'égard du national, mais, en retour, il garantit que les aspirations locales seront bien prises en compte dans les décisions gouvernementales et les influenceront. Il favorise du reste une mentalité "localiste" chez les parlementaires. Il permet aux pressions locales d'atteindre les ministères parisiens - on a souvent fait remarquer que les maires constituaient le groupe de pression le plus efficace au sein du Parlement.

C'est dans des termes voisins que le cumul permet l'ajustement du système politique et du système administratif. Sur l'ensemble du territoire français, existent, en effet, deux filières parallèles et concurrentes : la filière politico-élective, représentée par les notables implantés dans les collectivités locales ; la filière administrative, représentée par le préfet et les services extérieurs de l'Etat. Le pouvoir périphérique des notables, qui se prolonge dans les assemblées parlementaires, équilibre la centralisation des compétences qu'assure l'administration territoriale de l'Etat relayée par les ministères parisiens. Comme l'a démontré Douglas Ashford, I'originalité du système politico-administratif français, sa caractéristique majeure, résident dans ce mécanisme qui permet aux notables et aux administrateurs d'entretenir des relations étroites et assure, par-delà la réglementation juridique, le fonctionnement de l'ensemble du système. Dans cette perspective, la centralisation apparaît comme une cause déterminante du développement du cumul des mandats.

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Bernard Chantebout

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Revue de droit public, n°6, 1997


Le cumul des mandats constitue la plaie ouverte du régime. Il ne présente que des inconvénients. I1 est antidémocratique. L'un des buts de ceux qui le pratiquent est d'empêcher l'apparition de compétiteurs locaux. Il écarte ainsi de l'exercice des mandats électifs quantité d'hommes de valeur ; il aboutit à la constitution de fiefs où la vie politique est dominée par le clientélisme ; et il réduit la classe politique à quelques centaines d'hommes qui, les scandales aidant, ont globalement perdu beaucoup de leur crédit.

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Yves Mény

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Revue de droit public, n°6, 1997

Mais le cumul ne présente pas seulement des inconvénients d'ordre pratique ou fonctionnel. I1 porte atteinte à trois valeurs fondamentales qui sont au cœur même du système démocratique.

Il met d'abord en cause l'idée de représentation nationale. Certes on sait qu'il y a une part de fiction dans l'idée qu'un parlementaire représente la nation toute entière même s'il est élu dans une circonscription, fut-elle minuscule. Mais cette fiction est constitutive du principe démocratique lui-même. Être exclusivement ou trop exclusivement le représentant d'un territoire (ou d'un groupe) constitue une violation de ce principe sans lequel la communauté politique risquerait de ne plus être qu'une mosaïque tribale. La transformation de la « Chambre des députés » en Assemblée nationale ne devrait pas être vue comme une simple évolution sémantique. Et de Gaulle doit se retourner dans sa tombe en entendant certains « gaullistes »—et non des moindres—se faire les avocats d'un système honni par le fondateur de la V' République.

Il anémie en outre un autre élément fondamental de la démocratie libérale, c'est-à-dire le pluralisme politique. Par la concentration des responsabilités qu'il opère au profit d'une élite restreinte, le cumul des mandats est en soi une atteinte à la nécessaire diversification de la représentation et un frein au renouvellement des dirigeants. Un mandat conforte l'autre et le cumul — qui n'a cessé de croître et embellir tout au long de la Ve République—n'est atténué qu'à l'occasion d' « accidents » électoraux (ce qui explique qu'en raison des successions de deux élections atypiques en 1993 et en 1997, le cumul soit statistiquement en reflux par rapport aux sommets des années

Les conséquences d'un tel système sont connues de tous : prime incontestable aux sortants-cumulants, élimination des candidats atypiques, sous représentation dramatique des femmes ou de certaines classes sociales Si la représentation proportionnelle a pu être vue comme le miroir brisé de la communauté nationale, le cumul des mandats nous renvoie l'image déformée d'une société où une représentation de type oligopolistique suscite tantôt I anomie politique, tantôt la violence sociale, tantôt la protestation de type populiste.

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Joseph Rovan

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Le Monde, n°16565, 30 avril 1998

Une sorte d'unanimité implicite est en train de s'établir en faveur de la limitation du nombre et de la qualité des mandats électifs qui pourraient se trouver réunis sur une seule personne. Cette idée a été adoptée et réalisée pour la première fois en France quand le général de Gaulle et Michel Debré ont introduit dans les dispositions fondamentales de la Ve République l'incompatibilité entre un mandat de parlementaire et l'exercice de fonctions ministérielles. Cette disposition signifiait implicitement qu'aux yeux des fondateurs de cette nouvelle République les responsabilités gouvernementales procédaient du président et que la possibilité pour l'Assemblée de refuser la confiance au gouvernement nommé par le président était un résidu des précédentes constitutions dans lesquelles le chef de l'Etat jouait un rôle de très loin beaucoup moins actif.

Cependant, sur ce point comme sur d'autres, I'on n'est pas allé jusqu'au bout de la logique interne des institutions. Il est devenu normal et fréquent que des parlementaires devenus ministres, et ayant de ce fait abandonné leur mandat, provoquent une élection quand leurs fonctions gouvernementales ont pris fin, en obtenant la démission de leur remplaçant-successeur, ce qui revient au fond à vider de son sens réel le texte qui voulait couper l'action gouvernementale de la politique " politicienne ". Une telle disposition ne se trouve dans aucun autre des grands Etats démocratiques d'Europe occidentale. Elle existe aux Etats-Unis, mais dans un système constitutionnel très différent.

On en vient maintenant en France à vouloir limiter le nombre et la nature des mandats électifs qu'une seule femme ou un seul homme pourraient exercer en même temps. Sans texte nouveau, le premier ministre Lionel Jospin a déjà imposé aux membres de son gouvernement l'abandon des fonctions de maire qu'ils exerçaient auparavant. On peut s'étonner de la quasi-unanimité qui accueille les projets d'aujourd'hui.

La multiplicité des mandats exercés par une seule personne était en effet devenue un élément capital et stabilisateur du fonctionnement des institutions de notre Etat centralisé et centralisateur. La monarchie et la république ont fait la France sur les décombres des structures et entités locales et régionales.

La France est un Etat qui s'est jadis fabriqué une nation, par les conquêtes et par les mariages. Cet Etat s'est donné une administration dont la mission consistait en premier lieu à empêcher le maintien ou la renaissance d'entités politiques autonomes au sein de cette France unifiée par la force. Dans ce sens, les préfets ont achevé l'œuvre des intendants de l'Ancien Régime.

Avant la réforme Deferre, les préfets pouvaient s'opposer aux décisions des conseils municipaux et généraux quand celles-ci débordaient du domaine de leur compétence tel que les préfets pouvaient

le définir en interprêtant les textes, et quand il s'agissait de décisions entraînant des effets financiers. Sur ce plan, la réforme Deferre a eu des aspects quasi révolutionnaires, mais encore fort limités et qui, surtout, n'ont pas réellement modifié les mœurs. Face au centralisme quasi tout-puissant et à ses agents la multiplicité des mandats jouait un rôle compensateur.

Le député-maire-président du conseil général, le ministre-sénateur-maire constituaient une filière de puissance qui montait de bas en haut et avec laquelle le préfet devait faire ses comptes, ne fût-ce qu'à cause de la possibilité nullement improbable de voir le député-maire ou le sénateur-président du conseil général devenir un jour ministre de l'intérieur. Le système des mandats multiples rétablissait en quelque sorte face au pouvoir centralisé un contre-pouvoir local et régional.

Cette situation, à l'heure actuelle, existe toujours, son utilité n'a pas disparu entièrement, loin s'en faut. L'interdiction systématique des mandats multiples n'aurait de sens que si la France adoptait à fond un système fédéral qui distribuerait aux communes, aux départements et surtout aux régions tous les pouvoirs de l'Etat dont la concentration n'est pas indispensable (et dont beaucoup, par ailleurs, vont parallèlement passer au niveau européen).

Tant que la plupart des décisions qui concernent directement la vie des électeurs ne seront pas passées aux niveaux régionaux et en dessous, l'interdiction des mandats multiples aura pour effet d'isoler encore davantage les citoyens des niveaux où se prennent les décisions qui leur importent.

En supprimant des mandats multiples, c'est aussi à la liberté du choix des électeurs que l'on s'attaque, comme ce serait le cas si les tentatives d'imposer l'égalité entre les femmes et les hommes au niveau des candidatures et même (e1 surtout) au niveau des élus venaient à aboutir. L'on a vu parallèlement certains partis essayer de fixer une limite d'âge supérieure à leurs candidat-députés. Comme si l'électeur n'était pas capable de constater que le candidat devient gâteux. Dans toutes ces approches et tentatives se manifeste subrepticement une profonde méfiance vis-à-vis du peuple des électeurs. C'est pourquoi il me semble qu'il faut les considérer, à leur tour, avec une grande méfiance.

(Joseph Rovan est professeur émérite à la Sorbonne.)